Reformasi Birokrasi Dalam Pelayanan Publik

Reformasi Birokrasi Dalam Pelayanan Publik

Dalam kehidupan sebuah negara yang merdeka sudah barang tentu adanya peran birokrasi dalam kehidupan bernegara. Birokrasi mempunyai peranan dan fungsi penting dalam menjalankan kehidupan di suatu negara. Akan tetapi, besarnya pengaruh politik dan kekuasaan mengakibatkan  birokrasi di Indonesia tidak pernah tenang dan profesional dalam bekerja. Birokrasi dengan kultur yang dibangunnya, cenderung lebih sibuk melayani penguasa dari pada menjalankan fungsi utamanya sebagai pelayan masyarakat.  Oleh karena itu, wajah birokrasi pemerintah di Indonesia dari dulu hingga kini boleh dikatakan belum menunjukkan perubahan yang cukup berarti. Birokrasi tetap diliputi berbagai praktik penyimpangan dan ketidakefisienan. Birokrasi kita sekarang ini dalam banyak hal masih menunjukkan ”watak buruknya” seperti enggan terhadap perubahan (status quo), eksklusif, rigit dan terlalu dominan, sehingga hampir seluruh urusan masyarakat membutuhkan sentuhan-sentuhan birokrasi, yang secara umum kemudian dipersepsikan memiliki konsekuensi inefektifitas dan inefisiensi.  Indikator lain yang merefleksikan potret buruk birokrasi adalah tingginya biaya yang dibebankan untuk pengurusan hal tertentu baik yang berupa legal cost maupun illegal cost, waktu tunggu yang lama, banyaknya pintu layanan yang harus dilewati atau service style yang tidak berperspektif pelanggan. Turut menyempurnakan buruknya kinerja birokrasi adalah rendahnya penguasaan kompetensi birokrat yang disinyalir disebabkan oleh renggangnya kualitas filter rekrutmen dan rendahnya kualitas pembinaan kepegawaian serta dominannya kepentingan politis dalam kinerja birokrasi.

Dalam bidang pelayanan publik, upaya-upaya telah dilakukan dengan menetapkan standar pelayanan publik, dengan harapan  pelayanan yang cepat, tepat, murah dan transparan dapat terwujud. Namun  upaya tersebut belum banyak dinikmati masyarakat. Hal tersebut terkait dengan pelaksanaan sistem dan prosedur pelayanan  yang kurang efektif, berbelit-belit, lamban, tidak merespon kepentingan pelanggan, dan lain-lain adalah sederetan atribut negatif yang ditimpakan kepada birokrasi. Indikasi tersebut merupakan cerminan bahwa  kondisi birokrasi dewasa ini dalam  memberikan pelayanan kepada masyarakat masih belum  sesuai dengan harapan dan keinginan masyarakat.

Ketidakpuasan terhadap kinerja pelayanan publik dapat dilihat dari keengganan masyarakat berhubungan dengan birokrasi pemerintah atau dengan kata lain adanya kesan untuk sejauh mungkin menghindari birokrasi pemerintah. Fenomena “high cost”, kurang responsif, kurang informatif, kurang accessible, kurang koordinasi, kurang mau mendengar keluhan/saran/aspirasi masyarakat, inefisiensi dan birokratis, merupakan kondisi pelayanan publik yang dirasakan oleh masyarakat selama ini. Fenomena pelayanan publik tersebut disebabkan antara lain oleh masih banyaknya fungsi dan peran  kelembagaan yang tumpang tindih, pemerintahan yang dirasakan masih sentralistik, kurangnya infrastruktur e-Government, masih menguatnya budaya dilayani bukan melayani, transparansi biaya dan  prosedur pelayanan  yang belum jelas; serta sistem insentif, penghargaan dan sanksi  belum memadai.

Banyak sudah contoh yang ditemukan di kehidupan masyarakat itu sendiri tentang fakta bahwa birokrasi masih belum bisa menjadi “pelayan public” yang ideal. Misalnya saja dalam hal pembuatan KTP (kartu tanda penduduk) yang di beberapa daerah di indoenesia masih saja sulit untuk mendapatkan pelayanan seputar pembuatannya mulai dari “pungutan liar”, waktu yang lama untuk bisa mendapatkan KTP serta cara yang berbelit-belit yaitu harus banyak pintu yang harus dilewati, selain KTP juga ada lagi yaitu seperti mendapatkan surat keterangan tidak mampu untuk warga miskin serta banyak lagi. Ada kesan di pihak birokrasi kalau mereka itu bukanlah yang harusnya melayani kepentingan rakyat akan tetapi mereka adalah seorang pejabat tinggi Negara yang seharusnya rakyat itu tidak punya hak apa-apa atas mereka. Banyak juga fenomena yang bisa ditemukan di kehidupan sehari-hari seputar penyelewangan jabatan para birokrat misalnya saja kendaraan dinas yang berplat merah yaitu seharusnya kendaran itu hanya bisa digunakan pada saat keperluan kantor dan bukan pribadi seperti belanja di mall atau digunakan untuk tamasya keluarga bahkan mudik sekalipun. Padahal itu bukan hak mereka untuk menggunakan kendaraan dinas atas nama kepentingan pribadi. Selain itu juga, birokrasi di Indonesia ini sepertinya memang memiliki budaya yang sulit diberantas seperti misalnya, banyak pegawai yang jika hari kerja tetapi diselingi oleh libur panjang maka ia malas untuk masuk kerja atau bahkan jika atasannya tidak masuk kerja, mereka jadi malas-malasan dalam melaksanakan tugas pekerjaannya. Karena mindset mereka adalah mereka tidak mempunyai tanggung jawab apa-apa kepada rakyat akan tetapi tanggung jawab terhadap atasan yang sangat besar karena mereka diangkat oleh atasan. Padahal benar-benar pemikiran seperti itu salah.

Dalam kaitannya dengan penyelenggaraan pemerintahan, birokrasi sebagai ujung tombak pelaksana pelayanan publik mencakup berbagai program-program pembangunan dan kebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintah. Tetapi dalam kenyataannya, birokrasi yang dimaksudkan untuk melaksanakan tugas-tugas umum pemerintahan dan pembangunan tersebut, seringkali diartikulasikan berbeda oleh masyarakat. Birokrasi di dalam menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan (termasuk di dalamnya penyelenggaraan pelayanan publik) diberi kesan adanya proses panjang dan berbelit-belit apabila masyarakat menyelesaikan urusannya berkaitan dengan pelayanan aparatur pemerintahan . Akibatnya, birokrasi selalu mendapatkan citra negatif yang tidak menguntungkan bagi perkembangan birokrasi itu sendiri (khususnya dalam hal pelayanan publik).

Dalam hubungan itu, konsep dan prakarsa reformasi birokrasi tidak terlepas dari pertimbangan mengenai  faktor-faktor yang mempengaruhi kondisi, dinamika, dan kinerja birokrasi, meliputi baik faktor-faktor internal birokrasi maupun faktor-faktor lingkungan strategis, termasuk pemahaman mengenai posisi dan peran birokrasi dalam sistem administrasi negara kita. Keseluruhan faktor tersebut perlu dipertimbangkan dalam menentukan “format birokrasi” yang dikehendaki dan berkemampuan merespon tantangan lingkungan strategis yang semakin kompleks dan meningkat.

Bagaimana kenyataan di lapangan? Beberapa kasus di beberapa daerah tidak dapat kita pungkiri berhasil merombak wajah birokrasi menjadi lebih baik. Daerah seperti Sumatera Barat, Sragen, Jembrana, dapat dijadikan percontohan bagi pengembangan pelayanan. Walaupun tetap ada titik lemah yang dikritik, setidaknya pola dasar pelayanan yang prima telah terbentuk.

Sifat kaku aturan main birokrasi menjadi masalah lain untuk menghasilkan pelayanan prima bagi publik. Biasanya pegawai tidak berani mengambil sebuah diskresi (kebijaksanaan) keputusan administrasi. Alasannya ketakutan terhadap pimpinan/pejabat di atasnya atau ketidakberanian untuk melawan aturan main yang mereka anggap kaku dan zakelek.

Di lain pihak, para pejabat/pimpinan di atasnya yang memegang keputusan kebijakan, juga tidak memiliki keberanian mendelegasikan kewenangannya kepada staf yang ia percaya atau pegawai senior yang memiliki keahlian dalam bidang yang sama. Wajar saja karena ia tidak mau disalahkan jika keputusan yang diambil pegawai salah dan berpotensi merusak kinerja, bahkan karier birokrasi mereka.

Tentu saja, keadaan ini merugikan si pengguna jasa yang tidak lain adalah publik/masyarakat. Sudah sering kita dengar untuk mengurus surat tentang tempat tinggal, usaha, surat keterangan, izin, dan sebagainya menjadi sulit. Ini disebabkan banyak pejabat yang seharusnya di tempat, menghilang tidak ada keterangan pasti. Staf/pegawai yang seharusnya dapat menggantikan dalam mengambil keputusan administrasi tidak diberi wewenang.

Budaya paternalisme merupakan sistem yang menempatkan pimpinan sebagai pihak dominan, corak hubungannya seperti ayah dengan anak. Pola hubungan dipandang hierarkis. Dalam konteks pelayanan publik, ada dua dimensi. Pertama, antara aparat dan masyarakat. Kedua, antara pimpinan/atasan dan staf/bawahan.

Sebagai bangsa dengan watak budaya ketimuran yamg kental, budaya ini menjadi ciri khas. Tetapi, tidak tepat kiranya digunakan sebagai paradigma birokrasi. Pola yang terjadi biasanya lebih banyak menguntungkan atasan/pejabat pusat dibanding keuntungan yang diperoleh masyarakat sebagai pengguna layanan publik.

Dengan menggunakan pendekatan manajemen strategis, rencana reformasi birokrasi bertolak dari berbagai fenomena yang dinilai menjadi kelemahan birokrasi yang telah diuraikan sebelumnya untuk selanjutnya dicarikan solusinya. Solusi tersebut terarah pada pengurangan kelemahan sehingga terwujud birokrasi yang mampu menangkap peluang-peluang dan merespon tantangan yang merupakan tuntutan masyarakat dan dinamika global.  

 Kelemahan-kelemahan yang melekat pada pelayanan publik meliputi aspek kelembagaan, ketatalaksanaan, dan SDM. Rencana tindak ke depan berisikan upaya-upaya yang dapat dilakukan untuk mengurangi atau menghilangkan kelemahan-kelemahan tersebut. Pertama, untuk mengatasi tumpang tindihnya fungsi dan peran  kelembagaan perlu dilakukan reformulasi kelembagaan yang ada dengan pembenahan struktur penjabaran stugas dan fungsi yang jelas dan tidak tumpang tindih, peninjauan kembali peraturan perundang-undangan mengenai memberikan pelayanan publik yang tumpang tindih, menata kembali sistem dan prosedur pelayanan publik,  dan menempatkan  orang yang tepat pada jabatan/pekerjaan yang tepat, meningkatkann komitmen dan kompetensi pelayanan. Keempat, masih menguatnya sikap dan perilaku dilayani bukan melayani merupakan penyakit birokrasi yang akut. Hal ini dapat dirubah dengan melakukan dan membangun pola pikir aparatur yang berorientasi pada pelayanan, membangun kemitraan antara pemerintah dan masyarakat dalam penyelenmggaraan pelayanan publik, mengurangi peran lembaga pemerintah untuk hal-hal yang sudah dapat dilakukan masyarakat, membangun organisasi pemerintah berdasarkan pada kepercayaan, dan mengembangkan sistem yang berorientasi pada kepuasan pelanggan. Kelima, standar pelayanan yang meliputi tingkat biaya, prosedur pelayanan, dan jangka waktu pelayanan  yang belum jelas. Hal ini perlu ditangani dengan jalan  mendorong terciptanya lembaga pelayanan publik yang  standar dan terukur, dengan membangun sistem standarisasi pelayanan  publik mulai dari input, proses dan output dalam pelayanan, kemudian dituangkan dalam SOP yang transparan sebagai pedoman bagi setiap lembaga pelayanan, dalam upaya mendorong  dan prosedur  yang lebih baik dalam pelayanan, dan meningkatkan kepedulian aparatur dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Keenam, sistem insentif yang lemah perlu diperbaiki dengan  lebih menekankan keseimbangan “kualifikasi, kinerja, dan penghargaan”, merubah  peraturan perun-dang-undangan tentang sistem remunerasi  yang menjamin terpemenuhinya standar hidup layak dan  kesejahtraan PNS, serta berorientasi pada “kelayakan kualifikasi dan kinerja pegawai dengan penghasilan yang diterima”. Ketujuh, penghargaan dan sanksi  belum memadai. Hal ini perlu diperbaiki dengan membangun sistem penilaian kinerja dan pengawasan yang  berorientasi pada pemberian penghargaan dan sanksi pada individu pada setiap institusi pemerintah, dan didukung dengan peraturan dan ketentuan perundang-undangan tentang pemberian penghargaan dan sanksi yang tepat.

Atau lepas dari itu, melihat apa yang menjadi kenyataan tentang bagaimana kurangnya pelayanan public yang dilakukan oleh birokrasi, maka dapat disimpulkan bahwa untuk mengatasi persoalan kemunduran tersebut, sebagai solusi strateginya perlu memperhatikan beberapa hal, yakni: (1) merubah persepsi dan paradigma birokrasi mengenai konsep pelayanan; (2) adanya kebijakan publik yang lebih mengutamakan kepentingan publik dan pelayanan publik dibanding dengan kepentingan penguasa atau elit tertentu; (3) unsur pemerintah, privat dan masyarakat harus merupakan all together yang sinergi; (4) adanya peraturan daerah yang mampu menjelaskan mengenai standart minimal pelayanan publik dan sanksi yang diberikan bagi yang melanggarnya; (5) adanya mekanisme pengawasan sosial yang jelas mengenai pelayanan publik antara birokrat dan masyarakat yang dilayani; (6) adanya kepemimpinan yang kuat (strong leadership) dalam melaksanakan komitmen pelayanan publik; (7) adanya upaya pembaharuan dibidang sistem administrasi publik (administrative reform); (8) adanya upaya untuk memberdayakan masyarakat (empowerment) secara terus menerus dan demokratis, dst.

Selain itu juga, kita jangan melupakan bahwa budaya birokrasi yang sudah tidak baik itu harus diperbaiki lewat hal terkecil, pembaharuan demokrasi, selain perlu dilakukan melalui penataan ulang sistem, yang menyangkut kelembagaan dan tata dan cara kerjanya, yang utama adalah menerapkan budaya atau semangat birokrasi yang tepat, serta membangun kualitas SDMnya. Sehingga birokrasi dapat berfungsi sebagai ujung tombak upaya kita menyelesaikan berbagai masalah yang dihadapi bangsa kita dewasa ini, dan membangun masa depan yang lebih baik dan dapat terpelihara kesinambungannya.

Birokrasi harus terdiri atas manusia-manusia yang kompeten dan berkarakter.  Kompeten, dalam arti kualitas dan kemampuannya dalam menjalankan tugas dan tanggung jawab yang dipercayakan kepadanya.  Birokrasi harus diisi oleh orang-orang yang profesional dalam menjalankan pekerjaannya. Karakter yang dilandasi sifat-sifat kebajikan akan menghasilkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yang menguntungkan masyarakat dan mencegah tujuan menghalalkan segala cara. 

Karakter ini harus ditunjukkan bukan hanya dengan menghayati nilai-nilai kebenaran dan kebajikan yang mendasar, tetapi juga nilai-nilai kejuangan.  Hal terakhir ini penting karena dengan semangat kejuangan itu seseorang birokrat, meskipun dengan imbalan tidak terlalu memadai, akan sanggup bertahan dari godaan untuk tidak berbuat yang bertentangan dengan nilai-nilai kebenaran dankebajikan.  

Tidak kalah pentingnya seperti telah dikemukakan di atas, birokrasi harus memiliki semangat keadilan sosial, yang tercermin dalam keberpihakan  kepada yang lemah, dan dengan demikian yang daya saingnya dalam masyarakat lebih terbelakang, dalam kebijaksanaan-kebijaksaan dan tindakan-tindakannya. Selanjutnya birokrasi harus berpegang teguh kepada konstitusi dan segenap ketentuan pelaksanaannya.  Birokrasi tidak ikut menetapkan konstitusi, tetapi harus menegakkannya. Oleh karenanya birokrasi harus menentang habis-habisan setiap upaya yang tidak konstitusional apalagi yang jelas bertentangan dengan konstitusi.

Memang kita sudah tidak bisa lagi menggunakan istilah doktrin, karena akan berkonotasi indoktrinasi, namun semangat birokrasi baru harus dikembangkan  dan dibudayakan. Dengan segala kelemahannya birokrasi di negara maju dan di banyak negara berkembang yang menganut paham demokrasi, seperti di Singapura, Korea, Malaysia dan Thailand dapat bertahan menghadapi gelombang-gelombang perubahan dan beradaptasi secara dinamis. Birokrasi di negara-negara tersebut, meskipun tidak sempurna, dapat menjadi andalan masyarakatnya dalam mencari solusi terhadap berbagai masalah, termasuk krisis ekonomi, dan menjamin kontinuitas dan stabilitas pada masa-masa krisis politik.

Reformasi birokrasi pada dasarnya merupakan upaya perubahan yang dilakukan secara sadar, untuk memposisikan diri (birokrasi) kembali, dalam rangka menyesuaikan diri dengan dinamika lingkungan yang dinamis. Upaya tersebut, dikakukan untuk melaksanakan peran dan fungsi secara tepat dan konsisten, guna  menghasilkan manfaat sebagaimana diamanatkan konstitusi. Kesadaran diri untuk melakukan upaya perubahan ke arah yang lebih baik, merupakan cerminan dari sebuah kebutuhan. Kebutuhan tersebut, bertitik tolak dari fakta adanya peran birokrasi saat ini yang masih jauh dari harapan. Realitas ini, sesungguhnya juga menunjukkan kesadaran bahwa terdapat kesenjangan antara apa sebenarnya diharapkan dengan fakta aktual mengenai peran birokrasi dewasa ini.            Reformasi birokrasi memerlukan proses, tahapan waktu, kesinambungan dan ketertiban sebagai kesatuan komponen yang saling terkait dan berinteraksi dengan tujuan untuk mewujudkan tujuan reformasi birokrasi. Reformasi birokrasi bertujuan  untuk mewujudkan aparatur negara yang amanah dan mampu mendukung pembangunan nasional serta menjawab kebutuhan dinamika bangsa berdasarkan Pancasila dan UUD 1945.