Perselingkuhan Birokrasi dan Korupsi

Boleh dikatakan korupsi telah menjadi akar dari semua permasalahan (the root of all evils) yang bergolak di Indonesia, terutama faktor yang berasal dari dalam negeri. Salah satu penyebab marak terjadinya tindak pidana korupsi adalah rendahnya akuntabilitas birokrasi publik.[1] Melihat fenomena yang berkembang di Indonesia, birokrasi dan korupsi bisa diibaratkan seperti sekeping uang logam, keduanya tidak terpisahkan, dimana ada birokrasi disitu ada korupsi. Ini tentu mengkhawatirkan, korupsi telah memiliki struktur dan menjadi kultur dalam proses birokrasi. Korupsi sudah membentuk jaringan sistemik yang sangat kuat dalam lingkaran birokrasi Indonesia. Untuk itu perlu kiranya, mengkaji birokrasi guna mencari formulasi dalam melakukan pemberantasan tindak pidana korupsi. Menurut Weber, tingkah laku manusia diarahkan kepada seperangkat aturan, sedangkan aturan tersebut merupakan usaha untuk mengatur tingkah laku yang berbeda, disinilah hakikat dari suatu organisasi, yaitu adanya aturan-aturan yang berbeda untuk mengarahkan pada suatu tingkah laku yang organisasional. Weber menyebut aturan-aturan tersebut sebagai tatanan administrasi. Di dalamnya kemudian ada staf administrasi (pejabat), pada satu sisi staf administrasi tersebut memiliki kewajiban untuk menaati aturan yang ada, namun di sisi lain dia juga harus melakukan pengawasan, apakah anggota yang lain juga mentaatinya.


Dari kondisi inilah selanjutnya muncul apa yang disebut dengan birokrasi. Birokrasi sangat identik dengan pejabat dan jabatan, dalam sudut pandang sosiologi, model weberian khususnya, pejabat merupakan tipe peranan sosial yang penting. Bahwa pejabat adalah seseorang yang memiliki tugas-tugas khusus dan fasilitas yang dimilikinya dalam melaksanakan jabatannya merupakan pemberian dari orang lain. Perbedaan antara pejabat dan kelas pekerja adalah terdapat pada otoritasnya, dalam melaksanakan tugas. Seorang pejabat memiliki otoritas jabatan, sedangkan pekerja hanya melaksanakan perintah majikan.[2] Bagi Max Weber, birokrasi merupakan bentuk organisasi yang paling rasional dalam masyarakat modern.[3] Ciri-ciri birokrasi menurut Weber adalah:[4]

a. Sistem kewenangan yang hirarki, artinya hirarki jabatan dibagi secara jelas dan tegas;

b. Pembagian kerja yang sistematis, artinya para pejabat hanya hanya menjalankan tugas-tugas impersonal sesuai dengan jabatannya;

c. Spesifikasi tugas yang jelas, adanya pembagian fungsi jabatan;

d. Kode etik disiplin dan prosedur yang jelas dan sistematis;

e. Kontrol operasi melalui sistem aturan yang berlaku secara konsisten;

f. Aplikasi kaidah-kaidah umum ke hal-hal spesifik dengan konsisten;

g. Seleksi pegawai yang didasarkan pada kualifikasi standar yang objektif;

h. Sistem promosi berdasarkan senioritas atau jasa, atau keduanya.

i. Pejabat sangat mungkin tidak sesuai dengan pos jabatannya maupun dengan sumber-sumber yang tersedia di pos tersebut.

j. Pejabat tunduk pada sistem disiplin dan kontrol yang seragam.

Perkembangannya, weber menolak menggunakan sebutan birokrasi, apabila diperuntukkan bagi pejabat yang dipilih atau seseorang yang diseleksi oleh sekumpulan orang. Dalam konteks sekarang, yang tidak termasuk dalam lingkaran birokrasi menurut Weber adalah mereka para anggota DPR dan komisi-komisi. Sebab, ciri utama dari pejabat birokrasi adalah mereka yang memperoleh jabatannya karena diangkat oleh orang lain. Weber mengatakan: “tidak ada pelaksanaan otoritas yang benar-benar birokratis, yakni semata-mata melalui pejabat yang dibayar dan diangkat secara kontraktual.”

Birokrasi yang rasional merupakan unsur pokok dalam proses rasionalisasi dunia modern, dan kedudukannya adalah lebih penting dari pada proses sosial, sebab birokrasi rasional sangatlah berperan dalam memberikan arahan untuk memimpin suatu organiasi sosial –administrasi publik-.[5] Teori inilah yang selanjutnya bisa menjadikan birokrasi sebagai kerangkeng besi dalam masayarakat modern, sebab ada kecenderungan yang melekat dalam birokrasi. Kecenderungan tersebut kemudian melahirkan adanya akumulasi kekuasaan yang terus-menerus, yang mengakibatkan terciptanya jaringan korupsi sistemik dan terstruktur dalam jalur biorokrasi. Oleh karenanya kemudian Weber memberikan batasan-batasan dalam sistem birokrasi. Batasan-batasan tersebut adalah:[6] 1) kolegalitas, dalam artian bahwa kolegalitas harus dikurangi; 2) Adanya pemisahan kekuasaan; 3) Administrasi amatir, bahwa para pegawai adminsitrasi harus digaji secara layak, agar tidak tergantung kepada orang-orang yang memiliki sumber keuangan yang kuat; 4) Adanya demokrasi langsung; 5) adanya representasi atau perwakilan dalam birokrasi.

Berbeda dengan Weber yang memposisikan diri sebagai seorang idealis, dengan menekankan besarnya peranan ide dalam perubahan masyarakat. Marx menempatkan diri sebagai seorang yang materialis, yang berusaha melihat penyebab perubahan masyarakat dari hal-hal yang kasat mata, yang dapat diamati, khususnya dalam perubahan relasi-relasi produksi. Namun, Marx juga bukan seorang materealis murni, sebab ia juga mengakui pentingnya ide-ide. Akan tetapi, menurutnya ide hanya digunakan oleh sekelompok elit untuk menguasai alat-alat produksi. Marx memandang bahwa birokrasi merupakan instrumen yang dipergunakan oleh kelas yang dominan (dalam hal ini pengaruhnya, bukan secara kuantitas) untuk melaksanakan kekuasaan dominasinya atas kelas-kelas sosial lainnya (tertindas/proletariat), dengan kata lain birokrasi memihak kepada kelas partikular yang mendominasi tersebut (kelompok elit). Pandangan ini bisa kita temukan dalam Manifesto Partai Komunis 1848 yang ditulis Marx dan Engels, disebutkan bahwa kekuasaan politik (negara/birokrasi) hanyalah kekuasaan suatu kelas yang terorganisir untuk menekan kelas yang lain. Perjalanannya, sampai akhir karirnya, Marx tidak meninggalkan suatu konsep sistem birokrasi yang tegas dalam negara komunis, akibatnya terjadi penafsiran ulang yang luar biasa atas teori-teori marxis, seperti halnya Lenin (Marxisme-Leninisme), seorang Marxis Rusia dan pendiri Uni Sovyet yang menafsirkan teori marxis dengan sangat baru, dan ketika dilanjutkan oleh Stalin (penerus Lenin), teori-teori Marx banyak disusun dalam interpretasi yang sangat kaku, yang akibatnya melahirkan pemerintahan diktator.

Terlepas dari pengaruh para ideolog tentang birokrasi, yang jelas birokrasi sekarang sudah menjadi sarang terjadinya tindak pidana korupsi. Amunisi macam apakah yang kemudian bisa digunakan untuk memberantasnya. Belajar dari teori yang diajarkan Weber tentang konsep idealitas, Alatas kemudian berkeyakinan bahwa suatu masyarakat masih mempunyai peluang untuk keluar dari belenggu korupsi, apabila masih ada segelintir orang yang idealis dalam masyarakat. Akan tetapi keyakinan ini dibantah oleh Chambliss, dia melihat bahwa perubahan dari dalam masyarakat itu sendiri, akan mengalami jalan buntu jika korupsi sudah membentuk suatu jejaring (cabal) yang melibatkan berbagai unsur masyarakat.[7]

Lahirnya Konvensi PBB Anti Korupsi 2003 setidaknya bisa menjadi jawaban dalam upaya pemberantasan korupsi seperti yang dikhawatirkan oleh Chambaliss. Selain tipologi yang dikemukakan oleh Alatas[8] dan model jejaring yang diajarkan oleh Chambaliss, Aditjondro juga memberikan pemikiran baru tentang korupsi, yaitu model korupsi tiga lapis. Aditjondro telah mengawinkan pemikiran yang dikemukanan oleh Alatas yang berbasiskan pada korupsi yang terjadi pada suatu nation state (negara bangsa), dengan pemikiran yang dikemukakan oleh Chambaliss, yang mengatakan bahwa korupsi telah mempertemukan unsur birokrat, politisi, pengusaha, dan aparat penegak hukum, dimana kepentingan anggota jejaring dilindungi lewat sogokan maupun tekanan fisik. Lewat perkawianan antara tipologi Alatas dan jejaring korupsi model Chambaliss, selanjutnya Aditjondro melahirkan model korupsi tiga lapis, yaitu terdiri dari:[9] Korupsi lapis pertama, dimana permintaan untuk diberi balas jasa berasal dari para birokrat atau pejabat pelayanan publik, yang diajukan kepada masyarakat. Korupsi lapis kedua, dimana lahir jejaring korupsi antara birokrat, politisi, aparat penegak hukum, dan perusahaan yang memperoleh perlakuan istimmewa. Korupsi lapis ketiga, yakni korupsi yang melibatkan organ-organ internasional, termasuk di dalamnya lembaga-lembaga donor yang memberikan bantuan untuk program anti korupsi.

Melihat rumit dan sistemiknya jejaring korupsi yang ada sekarang, maka diperlukan satu usaha bersama baik yang sifatnya lokal, nasional, maupun internasional. Ratifikasi UN Convention Againts Corruption 2003 oleh Indonesia, diharapkan akan banyak membantu dalam melakukan pengejaran dan penegakan terhadap para koruptor yang sudah masuk dalam jejaring tiga lapis tersebut. Karena, berdasar ketentuan yang ada pada konvensi, konvensi ini memberikan semacam terminologi dan pandangan baru tentang korupsi dan pelakunya, sehingga konvensi ini dapat menyeret semua aspek sebagaimana dikemukakan oleh Aditjondro. Namun, selain dengan upaya dari luar, seperti pemberlakuan konvensi internsional, upaya dari dalam juga masih memiliki peranan penting. Seperti halnya, bagaimana merubah budaya para pejabat publik yang minta dilayani, bukan melayani masyarakat. Padahal raison d’etre dari kantor pelayanan umum adalah bagaimana melayani masyarakat umum dengan baik. J.S. Mill mengatakan bahwa esensi dan arti birokrasi adalah pekerjaan menjalankan pemerintahan oleh orang-orang yang memerintah secara profesional.[10]

Di sinilah tugas berat pemerintah dan seluruh massa rakyat Indonesia untuk mengubah kultur yang telah berjalan puluhan tahun, bagaiaman melahirkan pejabat publik yang mampu bersikap dan bertindak profesional. Dalam hal ini Machiavelli memberikan jawaban lewat pemikiran politiknya, yaitu agar ratu (penguasa) memilih para menteri (pejabat) yang kompeten, dan memberikan imbalan atas kesetiaan mereka, agar mereka tidak lagi perlu mencari imbalan dari sumber-sumber lainnya.[11] Akan tetapi, pemikiran Machiavelli tidak kemudian dijadikan alasan untuk menaikkan anggaran gaji dan tunjangan pegawai secara serampangan, dengan menggunakan kekuatan legal formal, tanpa melihat kondisi sosial yang sedang terjadi. Catatan lain, seperti dikemukanan oleh Aditjondro adalah: jangan sampai korupsi hanya dilihat sebagai permasalahan finansial belaka, yang diharapkan dapat dipecahkan lewat pambaruan undang-undang (legal reform) dan penerapan undang-undang yang sudah ada (law enforcement), sambil mengharapkan lembaga peradilan yang sudah begitu korup mampu menyeret sejumlah koruptor kelas kakap ke muka meja hijau.[12]

Selain itu, hendaknya kita juga berhati-hati dalam mengkampanyekan gerakan anti korupsi, sebab banyak agenda yang berlindung di dalamnya, seperti halnya agenda good governance yang bersembunyi di balik agenda anti korupsi, padahal tanpa disadari good governance tidak berdiri sendiri. Good governance merupakan bagian dari paradigma neo-liberalisme, yang sedang dikampanyekan oleh Bank dunia dan agen-agen neoliberal lainnya, IMF, WTO dan negara-negara maju yang mengedapankan unsur kapitalistik.[13] Hal ini berkaitan erat dengan upaya untuk menyelamatkan dana-dana bantuan yang dikucurkan oleh lembaga-lembaga donor dan negara-negara donor kepada Negara-negara Dunia Ketiga, dari perbuatan korup sebagian unsur kekuasaan. Lebih jauh, agenda ini berkaitan dengan upaya untuk menyingkirkan unsur negara/pemerintah dari sistem pelayanan umum, sebagaimana agenda besar neoliberal, yakni matinya negara bangsa (nation state),[14] dan digantikan oleh perusahaan-perusahaan swasta asing, atau dengan kata lain pemerintahan tunggal dunia di bawah kuasa modal. Oleh karena itu, kearifan lokal (local wisdom) adalah komponen utama dalam upaya pemberantasan tindak pidana korupsi, selain ditopang oleh kekuatan-kekuatan asing yang sifatnya internasional.

[1] Wahyudi Kumorotomo, Akuntabilitas Birokrasi Publik, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2005), hal. V.

[2] Martin Albrow, Op.Cit., (hal.34-40.

[3] Weber tidak pernah mendefinisikan birokrasi, menurutnya apa yang dikerjakannya secar hati-hati adalah merinci segi-segi yang dipandangnya sebagi bentuk birokrasi (khusu) yang paling rasional. Sedangkan tipew birokrasi yang umum, sebagi lawan birokrasi khusus dibentuknya melalui kesimpulan dari sejumlah besar kiasan yang dinuatnya tentang hal itu. Akan tetapi, perkembangannya dalam masyuarakat modern, birokrasi dapat menjadi kerangkeng besi/ iron cage (Aditjondro, 2002).

[4] Jurnal Wacana Edisi 14 Tahun III 2002, Korupsi; Sengketa Antara Negara dan Modal, (Yogyakarta: Insist Press), hal. 51. diambil dari Denny B.C. Hariandja, 1999. Lihat juga Martin Albrow, Birokrasi (terj), (Yogyakarta: Tiara Wacana 2005), hal.44-45.

[5] Ibid. hal. 41-42.

[6] Ibid. hal. 48-49.

[7] George Junus Aditjondro, Bukan Persoalan Telur dan Ayam: Membangun Suatu Kerangka Analisis yang Lebih Holistik bagi Gerakan Anti Korupsi di Indonesia, Jurnal Wacana Edisi 14 Tahun III 2002 (Yogyakarta: Insisit Press), hal. 20.

[8] Tipologi korupsi Alatas terdiri dari ‘sogokan’ (bribery), ‘pemerasan’ (extortion), dan ‘nepotisme.’

[9] Ibid. hal. 21-23.

[10] Martin Albrow, Op.Cit. ,hal. 8.

[11] Ibid., hal. 2. Diambil dari N. Machiavelli, The Prince, bab. 22.

[12]Geoge Junus Aditjondro, Tarik Tambang Wacana ‘Korupsi’: Bidan Neoliberalisme atau Ujung Tombak Demokratisasi?, Jurnal Wacana Edisi 14 tahun III 2002 (Yogyakarta: INSIST Press), hal. 8.

[13] Lihat : Aditjondro, 2002. Mansour Fakih, 2002. Abrahamses, 2004.

[14] Lihat F. Wahono dan I. Wibowo, 2003. Kholid Syaerozi, 2003.
Tagged: Birokrasi, good governance, Korupsi
Posted in: Hukum dan HAM, Korupsi

Posted in: filsafat