Good Governance dan Governability

Harus diakui bahwa good governance telah menempati posisi yang paling terhormat dalam wacana pembangunan belakangan ini. Ketika pelaksanaan Sidang umum Millenium Summit PBB mendeklarasikan Millenium Development Goals pada bulan September 2000, PBB juga mengaitkannya dengan good governance. Hal serupa terjadi pula di Indonesia dalam beberapa tahun terakhir ini. Terminology good governance telah melanda seluruh lapisan masyarakat di seluruh pelosok nusantara.

Tulisan ini akan mencoba untuk melacak makna dasar dari governance. Pelacakkan ini tidaklah mudah karena governance merupakan konsep yang cenderung digunakan secara bebas dan serampangan oleh para peneliti dan praktisi. Tulisan ini memfokuskan pada perubahan tata ekonomi dan administrasi publik yang di gelindingkan di awal 1990an, yang kemudian semakin dikemas secara rapi dalam gerakan good governance yang sangat populer di akhir 1990an. Gerakan yang berlabel governance ini justru semakin menjauh dari semangat governance yang sebenarnya.

Dalam sejarah ilmu pemerintahan. Istilah governance dan government cenderung digunakan secara bergantian untuk menggambarkan proses pemerintahan. Tatkala government digunakan untuk merujuk pada pelaku (pemerintah), maka governance biasanya digunakan untuk merujuk pada prosesnya. Penggunaan istilah governance sebagai konsep yang berbeda dengan government, mulai dipopulerkan secara efektif oleh Bank Dunia sejak tahun 1989. Legitimasi politik dan consensus merupakan prasyarat bagi pembangunan berkelanjutan. Aktor negara (pemerintah), bisnis dan civil society harus bersinergi membangun consensus, dan peran negara tidak lagi bersifat regulative, tetapi hanya sebatas fasilitatif. Oleh karena itu, yang menjadi pilar utama dari good governance versi Bank dunia adalah hanya bisa dibangun denhan melibatkan aktor non-negara yang seluas-luasnya dan melimitasi ketelibatan negara (pemerintah) (Abrahamsen 2000)

Tulisan ini menekankan bahwa pemerintah adalah sumber kegagalan pembangunan. Oleh karena itu, untuk membangun kepemerintahan yang baik, maka pemerintah harus dikurangi. Ide utama yang melihat pemerintah sebagai sumber masalah daripada solusi ini terus merambah, dan melahirkan pendefinisian governance yang lebih menekankan pada peran aktor-aktor di luar pemerintah.

Berbagai banyak rumusan mengenai governance. Kata kunci dalam konsep governance adalah konsensus melalui mana perbedaan kepentingan bisa diakomodasikan, dan sinergi bisa dibangun. Selain mengharapkan bekerjanya institusi negara sevara baik, governance juga merujuk pada penguatan institusi-institusi pasar dan civil society untuk megimbangi dominasi negara yang sebelumnya menjadi sumber kegagalan pembangunan.

Dalam pemetaan yang dilakukan oleh Thomas G Weiss (2000: 801-805). Good governance versi Bank Dunia mempunyai penekanan yang berbeda dengan yang dilakukan oleh UNDP. Good governance yang dimaknai oleh Bank Dunia sebagai ‘sound development management’ (1989) tersebut dilanjutkan oleh rumusan yang dikenal dengan sebutan Washington konsensus. Butir-butir rumusan good governance dalam Washington Consensus (Hayami, 2003) adalah :

1. Disiplin fiskal
2. Konsentrasi belanja publik pada barang-barang publik, termasuk sektor pendidikan, kesehatan dan infrastuktur;
3. Reformasi perpajakan dengan memperluas basis pajak dengan tariff pajak yang moderat;
4. Bunga bank yang dikendalikan oleh mekanisme pasar;
5. Nilai mata uang yang kompetitif;
6. Liberalisasi perdagangan;
7. Keterbukaan terhadap investasi asing;
8. Privatisasi perusahaan negara dan daerah;
9. Deregulasi atau penghapusan regulasi yang menghambat pasar asing atau membatasi kompetisi, kecuali yang bisa dibenarkan untuk kepentingan keamanan, lingkungan, perlindungan konsumen, dan keperluan pengawasan finansial
10. Jaminan hukum untuk kepemilikan ( property rights).

Pada tataran low-middle rank theory tentang administrasi publik, gagasan good governance ini kemudian dikembangkan dengan gagasan New Public Management, Marked-based Public Administration, Entrepreneurial Government, dan sejenisnya (Hughes 1994). Gagasan New Public Government merupakan gagasan yang mencoba mensuntikkkan logika pasar dalam mekanisme kerja birokrasi pemerintah. New Public Management mempunyai dua makna, yaitu managerialisme dan ‘the new institutional economics’ (Rhodes 1996: 655). Managerialisme merujuk pada pengenalan metode pengelolaan sektor swasta ke dalam pengelolaan sektor publik. Sedangkan the new institutional economics merujuk pada pengenalan struktur insentif (seperti kompetisi pasar) ke dalam proses penyediaan publik.

Sepuluh prinsip Reinventing Government dihafalkan dan dijadikan rujukan bertindak oleh para birokrat. Pada dasarnya mengampanyekan mekanisme pasar di sektor publik, yaitu :

1. Mengembanglan kompetisi antar penyedia pelayanan
2. Memberdayakan masyarakat dalam mengontrol birokrasi
3. Berorientasi pada outcomes (bukan input) dalam mengukur kinerja
4. Dikendalikan oleh misi, bukan oleh regulasi dan kewenangan
5. Mendefinisikan klien sebagai pelanggan dan memberikan pilihan kepada mereka
6. Mencegah masalah
7. Memperoleh uang/pendapatan, bukan semata membelanjakan
8. Mendesentralisasikan otoritas dan mengembangkan manajemen partisipatif
9. Memprioritaskan mekanisme pasar
10. Mengkatalisasi semua sektor, bukan semata menyediakan pelayanan.

Dari sepuluh butir tersebut, ditekankan bahwa pemerintahan yang berkewirausahaan sangat dekat dengan mekanisme kompetisi, pasar, pelanggan dan outcomes. Governance diartikan sebagai steering, more governance is more steering, yang berarti pula less-governmnent atau less-rowing (Rhodes 1996:655).

Selain dirumuskan dengan merujuk pada mekanisme pasar yang dianggap paling efisien dalam pengelolaan sumberdaya, good governance juga dirumuskan sebagai pola pemerintahan yang demokratis. Good governance sebagai democratic politics ini ditandai oleh beberapa karakter, seperti transparansi, partisipasi, representasi, akuntabilitas dan penegakkan hak asasi manusia. Jabaran pengembangan good governance meliputi program-program seperti mendukung pelaksanaan pemilu yang demokratis, penguatan civil society, kebebasan pers, kesetaraan gender, perlindungan kebebasan individu, dan lain-lain.

Dalam arena politik domestic, implikasi pelaksanaan good governance sangat jelas. Di satu sisi, good governance telah terbukti mendobrak keangkuhan negara yang selama ini menhegemoni masyarakat. Kekuasaan hegemonik yang menindas rakyat tidak secara otomatis lumpuh, kekuasaan hegemonic hanya beralih dari kontrol negara ke kontrol swasta, yang dalam kasus Indonesia pasca krisis 1998-2002 adalah perusahaan multi-nasional (Korten 2001).

Pesan utama dari pengukuran ini adalah pentingnya substansi kebijakan dari masing-masing negara, kedua, institusi dalam PBB mendorong agar pengembangan sound development management dan democratic politics harus digabungkan dalam satu paket program yang utuh sehingga tidak menimbulkan kontradiksi logika dalam pengembangan good governance. Ketiga, institusi PBB secara umum menekankan pada pentingnya membangun keseimbangan antara sektor publik dan sektor prifat.

Tidak semua persoalan yang digambarkan diakibatkan oleh kampanye good governance yang ditekankan pada sound development management. Namun, permasalahan tersebut berkembang sebagai akibat dari gagasan reformasi pemerintahan yang tidak mengalami kontekstualisasi secara memadai, gagasan reformasi yang terfragmentasi, dan gagasan reformasi yang tidak tumbuh dari pelaku-pelaku di lapis bawah. Pada intinya, mempertahankan posisi individu sebagai citizen dan meminta pemerintah untuk lebih bertanggung jawab menjamin hak-hak sosial dan ekonomi adalah vital, selain hak-hak politik.

Posted in: politik