Jumat, 29 April 2011

good governance


Harus diakui bahwa good governance telah menempati posisi yang paling terhormat  dalam wacana pembangunan belakangan ini. Tatkala Sidang Umum Millennium Summit PBB mendeklarasikan Millenium Development Goals pada bulan September 2000, PBB juga mengkaitkannya dengan good governance. Sekjen PBB, Kofi Annan, mengekpresikannya dengan mengatakan “Good governance is perhaps the single most important factor in eradicating poverty and promoting development.” Hal serupa juga terjadi di Indonesia dalam beberapa tahun terakhir ini. Terminologi good governance telah melanda seluruh lapisan masyarakat di seluruh pelosok nusantara. Slogan reformasi politik yang pernah sangat populer dan berenergi di tahun 1998-1999, ternyata tidak berusia terlalu lama, dan kemudian tidak banyak lagi digunakan. Namun, wacana good governance bisa tetap bertahan sekarang ini, dan seakan-akan menjadi simbol dari masuknya Indonesia dalam standar kehidupan global. Masyarakat desa yang tidak berbahasia Inggrispun bisa fasih untuk melafalkan good governance. Forum-forum akademikpun mendiskusikannya. Merebaknya wacana good governance ini juga muncul dalam sejumlah penerbitan di Indonesia, baik yang tulisan terbit dalam bahasa Indonesia maupun dalam bahasa Inggris. Ada bahasan good governance yang dikaitkan dengan pengembangan civil society (Bintoro 2002; Suhardono 2001), dengan resolusi konflik (Bakti 2000; Dwiyanto dkk 2003), dengan pengembangan sumberdaya manusia (Sulistyani, 2004). Selain itu, ada juga bahasan good governance yang dilihat aplikasinya di pemerintahan (Dwipayana dan Eko 2003). Hal ini menunjukkan bahwa wacana good governance merupakan wacana dominan yang mengarahkan reformasi pemerintahan di Indonesia dalam satu dasawarsa terakhir. Sebelum mendiskusikan apakah Sekjen PBB, juga petinggi UNDP, IMF dan World Bank menggunakan terminologi good governance dengan makna yang sama yang dibayangkan masyarakat desa di Indonesia, tulisan ini akan memulai dengan melacak makna dasar dari governance. Pelacakan ini tidaklah mudah karena governance merupakan konsep yang cenderung digunakan secara bebas dan serampangan oleh para peneliti dan praktisi. Walaupun demikian, saya percaya masih terdapat kesepakatan dalam merumuskan nilai dasar yang berkeadilan. Tulisan ini berusaha untuk menunjukkan masuknya gagasan ultraliberal dalam imajinasi perubahan politik, ekonomi dan sosial yang digelindingkan di masa-masa akhir kepemimpinan Suharto di awal 1990an. Agar lebih spesifik, tulisan ini memfokuskan pada perubahan tata ekonomi dan administrasi publik yang digelindingkan di awal 1990an, yang kemudian semakin dikemas secara rapi dalam gerakan good governance yang sangat populer di akhir 1990an. Sebagaimana akan ditunjukkan dalam tulisan ini, gerakan yang berlabel governance ini justru semakin menjauh dari semangat governance yang sebenarnya. Secara singkat, gerakan good governance di Indonesia justru melenceng dari semangat governance yang mengedepankan akomodasi, kooperasi dan sinegi dalam kesetaraan antar pelaku. Hal ini membawa proses marginalisasi ekonomi, sosial, kultural dan juga politik yang berkepanjangan. Oleh karena itu, di akhir tulisan ini berusaha dilontarkan gagasan untuk mengembangkan polagovernance yang lebih demokratis dan berkeadilan.
Kemunculan Wacana Good Governance
Dalam sejarah ilmu pemerintahan, istilah governance dan government cenderung digunakan secara bergantian untuk menggambarkan proses pemerintahan. Tatkala government digunakan untuk merujuk pada pelaku (pemerintah), maka governance biasanya digunakan untuk merujuk pada prosesnya (pemerintahan). Dalam hal ini, governance diartikan sebagai ‘the act of government’, yaitu praktek bekerjanya aktor yang bernama government. Sebagaimana ditulis dalam New Webster’s International Dictionary, governance diartikan sebagai ‘act, manner, office, or power of governing’, atau ‘methods of government or regulation’. Namun, sejak akhir tahun 1980an, istilah governance mulai digunakan untuk pengertian yang berbeda. Tatkala istilah governance dipopulerkan, perubahan penggunaan istilah dari government ke governance lebih dimaksudkan untuk menunjukkan perlunya gelombang baru reformasi pemerintahan. Istilah government reform, democracy dan sejenisnya, dianggap telah mengalami inflasi dan tidak mampu menarik perhatian untuk menggerakkan semangat reform. Oleh karena itu, diperlukan kemasan baru baru government reform kali ini adalah berbeda dengan reform yang ada sebelumnya. Penggunaan istilah governance digunakan untuk menegaskan perlunya arah dan semangat baru reformasi pemerintahan. Istilah governance telah digunakan untuk menegaskan signifikansi perlunya perubahan proses, metode dan capaian kepemerintahan (Rhodes 1996: 652-653). Penggunaan istilah governance sebagai konsep yang berbeda dengan government, mulai dipopulerkan secara efektif oleh Bank Dunia sejak tahun 1989. Dalam laporannya yang sangat terkenal yang berjudul “Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth”. Dalam laporan ini, Bank Dunia (1989) mendefinisikan governance sebagai “exercise of political power to manage nation”. Selanjutnya, laporan ini menekankan bahwa legitimasi politik dan konsensus merupakan prasyarat bagi pembangunan berkelanjutan. Aktor negara (pemerintah), bisnis dan civil society harus bersinergi membangun konsensus, dan peran negara tidak lagi bersifat regulatif, tetapi hanya sebatas fasilitatif. Oleh karena itu, legitimasi politik dan konsensus yang menjadi pilar utama bagi Good Governance versi Bank Dunia ini hanya bisa dibangun dengan melibatkan aktor non-negara yang seluas-luasnya dan melimitasi keterlibatan negara (pemerintah) (Abrahamsen 2000). Dengan merujuk pada kasus Afrika, argumen di seluruh laporan ini menekankan pemerintah adalah sumber kegagalan pembangunan. Oleh karena itu, untuk membangun kepemerintahan yang baik, maka pemerintah harus dikurangi (less government). Pemerintahan yang besar (big government) akan menjadi sumber dari kepemerintahan yang buruk (bad governance). Kepemerintahan yang buruk ini, dalam operasionalisasi Bank Dunia (Weiss 2000: 801) adalah pemerintahan yang tidak representatif serta sistem non-pasar yang tidak efisien, yang dalam prakteknya menjadi sumber kegagalan pembangunan di Afrika. Laporan ini merupakan tonggak perubahan orientasi Bank Dunia dari penjelasan teknokratis terhadap pembangunan menjadi penjelasan politik. Wacana yang diinisiasi oleh Bank Dunia ini terus menggelinding, yang kemudian membuat good governance menjadi slogan yang populer, termasuk di Indonesia. Ide utama yang melihat
pemerintah sebagai sumber masalah daripada sebagai solusi ini terus merambah, dan melahirkan pendefinisian governance yang lebih menekankan pada peran aktor-aktor di luar pemerintah. Untuk menunjukkan perbedaan yang cukup tajam dengan definisi di atas, Tokyo Institute of Technology menegaskan bahwa “[t]he concept of governance refers to the set of values, norms, processes and institutions by which society manages its development and resolves conflict, formally and informally.” (www.soc.titech.ac.jp). Dalam definisi ini, pengertian governance justru ditekankan pada perilaku dan kapasitas
masyarakat untuk mengelola kepentingan bersama, termasuk kapasitas dalam memanfaatkan pemerintah dalam penyelesaian permasalahan-permasalahan publik. Definisi serupa bisa ditemukan dalam banyak literatur, terutama dalam dokumen-dokumen resmi yang dikeluarkan oleh beberapa lembaga internasional (Weiss: 2000). Sebagai misal, bagi UNDP, governance dilihat sebagai “the exercise of economic, political andadministrative authority to manage a country’s affairs at all levels [which]
comprises mechanisms, processes, and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences”. Kemudian UNDP merekomendasikan beberapa karakteristik good governance, yaitu partisipasi, transaparansi, akuntabel, efektif dan efisien, rule of law, responsif, consensus oriented, serta equity and inclusiveness. Negara-negara besar yang tergabung dalam OECD mendefinisikan governance sebagai “the use of political authority and exercise of control in a society in relation to the management of its resources for social and economic developmen”t. Lebih spesifik, pemerintah Inggris, dalam hal ini ODA, menjelaskan karakteristik good government mencakup legitimasi, akuntabilitas, kompetensi, penghormatan terhadap hukum dan hak-hak asasi manusia. World Bank mengemukakan karakteristik good governance sebagai: masyarakat sipil yang kuat dan partisipatoris; terbuka; pembuatan kebijakan yang dapat diprediksi; eksekutif yang bertanggungjawab; birokrasi yang profesional; dan aturan hukum yang jelas. Sementara itu, The Commission on Global Governance mengartikan governance sebagai “the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, manage their common affairs”. Dalam bahasa komisi ini, governance merupakan proses yang berkelanjutan melalui mana perbedaan kepentingan diakomodasi dan diwujudkan dalam praktek (Weiss 2000).
Melihat rumusan-rumusan governance di atas, kata kunci dalam konsep governance adalah konsensus melalui mana perbedaan kepentingan bisa diakomodasikan, dan sinergi bisa dibangun. Selain mengharapkan bekerjanya institusi negara secara baik, governance
juga merujuk pada penguatan institusi-institusi pasar dan civil society untuk mengimbangi dominasi negara yang sebelumnya menjadi sumber kegagalan pembangunan. Pertanyaannya kemudian, apa yang perlu dipermasalahkan dengan governance? Oleh karena itu, perdebatan tentang konsep governance dan good governance perlu didiskusikan pada level aplikasinya di dunia ketiga, khususnya di Indonesia, dan kemudian refleksi teoritik yang bisa dibangun dari situ.

Good Governance Sebagai Sound Development Management
Di antara lembaga-lembaga internasional yang terlibat dalam pengembangan wacana good governance ini, Bank Dunia dan UNDP merupakan lembaga yang paling berpengaruh. Hal ini mudah dipahami karena dua lembaga ini mempunyai jangkauan pengaruh yang meluas ke seluruh negara dunia ketiga. Namun, dalam pemetaan yang dilakukan oleh Thomas G Weiss (2000: 801-805), good governance versi Bank Dunia mempunyai penekanan yang berbeda dengan yang dilakukan oleh UNDP. Good governance yang dimaknai oleh Bank Dunia sebagai ‘sound development management’ (1989) tersebut dilanjutkan oleh rumusan yang kemudian terkenal dengan sebutan Washington Consensus. Dalam pertemuan di Wahington, D.C. yang diikuti oleh tiga lembaga keuangan raksasa yang berkantor di ibukota AS ini (IMF, World Bank, dan Departemen Keuangan AS), butir-butir rumusan good governance dalam Washington Consensus (Hayami, 2003) adalah:
1. Disiplin fiskal;
2. Konsentrasi belanja publik pada barang-barang publik, termasuk sektor pendidikan, kesehatan dan infrastruktur;
3. Reformasi perpajakan dengan memperluas basis pajak dengan tarif pajak yang moderat;
4. Bunga bank yang dikendalikan oleh mekanisme pasar;
5. Nilai mata uang yang kompetitif;
6. Liberalisasi perdagangan;
7. Keterbukaan terhadap investasi asing;
8. Privatisasi perusahaan negara dan daerah;
9. Deregulasi atau penghapusan regulasi yang menghambat pasar asing atau membatasi kompetisi, kecuali yang bisa dibenarkan untuk kepentingan keamanan, lingkungan, perlindungan konsumen, dan keperluan pengawasan finansial;
10. Jaminan hukum untuk kepemilikan (property rights).
Dalam bahasa Zhang (2003: 127), Washington Consensus ini merupakan “US-originated ideology of neo-liberalism, which, since 1980s, has been the driving force for globalisation”. Hal ini mempunyai pengaruh yang sangat besar di Indonesia di akhir 1990an. Sejak terjadinya krisis ekonomi dan politik di Indonesia pada tahun 1998, gagasan pro-pasar ini menjadi acuan utama dalam reformasi pemerintahan di Indonesia. Dengan kata lain, good governance sematamata diartikan sebagai ‘sound development management’. Dalam pengertian ini, good governance dibatasi pada isu administrative yang mencakup aturan dan institusi yang mendorong administrasi publik yang terbuka, transparan, efisien dan akuntabel (Leftwich 1996:15-16). Pada tataran low-middle rank theory tentang administrasi publik, gagasan good governance versi ini dikembangkan oleh beberapa gagasan seperti New Public Management, Market-based Public Administration, Entrepreneurial Government, dan sejenisnya (Hughes 1994). Gagasan New Public Management merupakan gagasan yang mencoba mensuntikkan logika pasar dalam mekanisme kerja birokrasi pemerintah. Gagasan ini bergayutan dengan gagasan
governance sebagai minimal state yang telah dikemukakan di muka. New Public Management ini mempunyai dua makna utama, yaitu managerialisme dan ‘the new institutional economics’ (Rhodes 1996: 655). Managerialisme merujuk pada pengenalan metode pengelolaan sektor swasta ke dalam pengelolaan sektor publik. Pemikiran ini menekankan pada aplikasi manajemen profesional, standar dan pengukuran kinerja yang eksplisit, berorientasi pada hasil, value for money, dan berorientasi pada kepuasan pelanggan (Hughes 1994). Sedangkan the new institutional economics merujuk pada pengenalan struktur insentif (seperti kompetisi pasar) ke dalam proses penyediaan pelayanan publik. Pemikiran ini menekankan pada pembatasan peran birokrasi dalam pelayanan publik secara langsung, dan memberikan masyarakat pilihan pelayanan yang lebih besar melalui contracting-out ataupun pelayanan oleh pasar dan quasipasar (Bartlet & Grand 1993: 13-34). Penekanan pada mekanisme pasar ini sejalan dengan semangat untuk mengembangkan ‘minimal state’ sebagaimana telah dikemukakan di atas.
Melalui gagasan new institutional economics ini, peran steering
menjadi sentral dalam bekerjanya pemerintahan. Gagasan
entrepreneurial government ini kemudian dijabarkan lebih empirik dan
disebarluaskan oleh Ted Gaebler dan David Osborne (1992) dalam
bukunya yang berjudul Reiventing Government, yang pada prinsipnya
mengenalkan kewirausahaan dalam pemerintahan. Buku ini telah
digunakan sebagai modul training yang diikuti oleh puluhan ribu
birokrat di Indonesia. Sepuluh prinsip Reinventing Government
dihapalkan dan dijadikan rujukan bertindak oleh para birokrat.
Sebagian besar dari sepuluh prinsip tersebut pada dasarnya
mengkampanyekan mekanisme pasar di sektor publik, yaitu:
1. mengembangan kompetisi antar penyedia pelayanan
2. memberdayakan masyarakat dalam mengontrol birokrasi
3. berorientasi pada outcomes (bukan input) dalam mengukur kinerja
4. dikendalikan oleh misi, bukan oleh regulasi dan kewenangan
5. mendefinisikan klien sebagai pelanggan dan memberikan pilihan
kepada mereka
6. mencegah masalah
7. memperoleh uang/pendapatan, bukan semata membelanjakan
8. mendesentralisasikan otoritas dan mengembangan manajemen
partisipatif
9. memprioritaskan mekanisme pasar
10. mengkatalisasi semua sektor, bukan semata menyediakan
pelayanan.
Dari sepuluh butir ini, sangat jelas bahwa pemerintahan yang
berkewirausahaan sangat dekat dengan mekanisme kompetisi, pasar,
pelanggan (customer) dan outcomes. Governance diartikan sebagai
steering, more governance is more steering, yang berarti pula lessgovernment
atau less-rowing (Rhodes 1996: 655). Gagasan ini pada
umumnya disambut baik oleh pemerintah (khususnya politisi) dunia
ketiga pada saat dihadapkan kepada krisis anggaran dan pada saat
yang sama ditawari oleh pinjaman luar negeri dan investasi asing
yang akan membeli perusahaan negara. Kebutuhan untuk mendanaai
politik yang rentan mendorong pemerintah untuk menyambut baik
logika governance sebagai entrepreneurial government ini yang
kemudian mengalihkan tanggung jawab negara untuk pembangunan
ekonomi, jaminan aksesabilitas masyarakat terhadap pekerjaan dan
sumberdaya ekonomi lain, dan jaminan aksesabilitas masyarakat
terhadap pelayanan publik diserahkan kepada mekanisme pasar.
Dalam bahasa Guy Peters (2001: 21), good governance versi ‘sound
development management’ ini bisa dikategorikan sebagai pemerintahan
model pasar (market government) dan pemerintahan model deregulatif
(deregulated government). Posisi rakyat sebagai citizen yang memegang
kedaulatan dan mengendalikan proses kepemerintahan dan
pelayanan, mejadi posisi sebagai customer. Dalam posisi sebagai
customer, kapasitas rakyat sangat ditentukan oleh kemampuannya
membeli dalam mekanisme pasar bebas.
Good Governance dan Marjinalisasi Negara
Selain dirumuskan dengan merujuk pada mekanisme pasar
yang dianggap paling efisien dalam pengelolaan sumberdaya, good
governance juga dirumuskan sebagai pola pemerintahan yang
demokratis. Dalam bahasa Bank Dunia (1989 & 1992), selain
disebabkan oleh porsi pemerintah yang terlalu besar, kegagalan
pembangunan juga diakibatkan oleh pemerintahan yang tidak
demokratis, dan otoritas negara yang dipersonifikasi dalam diri satu
atau sedikit orang pemimpin. Oleh karena itu, good governance juga
mendorong demokratisasi dengan cara memaksa negara untuk
berbagi kekuasaan dengan aktor-aktor di luar negara.
Gagasan ini menjadi dasar kebijakan dari lembaga-lembaga
internasional seperti Bank Dunia, IMF dan lembaga-lembaga donor
lainnya dalam penanganan pembangunan dunia ketiga sejak awal
1990an. Apabila pada era sebelumnya pinjaman Bank Dunia hanya
diberikan untuk dikelola institusi negara, maka sejak awal 1990an
pinjaman tersebut justru diwajibkan untuk memperkuat aktor-aktor
di luar negara. Civil society organizations memperoleh perhatian yang
sangat luas, dan dibantu dalam membangun jaringan global. Proses
governance kemudian tidak hanya terjadi dalam level nasional dan
lokal, tetapi juga merambah pada level global (global governance).
Good Governance sebagai democratic politics ini ditandai oleh
beberapa karakter, seperti transparansi, partisipasi, representasi,
akuntabilitas dan penegakkan hak asasi manusia. Hampir semua
rumusan tentang good governance mencantumkan ciri-ciri sejenis itu.
Oleh karena itu, jabaran pengembangan good governance meliputi
program-program seperti mendukung pelaksanaan pemilu yang
demokratis, penguatan civil society, kebebasan pers, kesetaraan
gender, perlidungan kebebasan individu, dan lain-lain. Programprogram
semacam ini bisa mudah ditemukan di Indonesia dalam satu
dasa warsa terakhir ini, yang disponsori oleh lembaga-lembaga
donor.
Baik sebagai sound development management maupun sebagai
democratic politics, reformasi ke arah good governance menekankan
pada perlunya pengecilan peran pemerintah. Sebagaimana
didefinisikan oleh Rhodes (1996), good governance dimaknai sebagai
negara yang minimal (minimal state). Pengurangan peran pemerintah
ini menuntut peran aktor di luar pemerintah yang lebih besar, antara
lain Civil Society Organization, dan terutama pelaku pasar (market).
Dalam arena politik internasional, pengecilan peran dan porsi
negara ini mempunyai implikasi yang sangat luas. Kedaulatan negara
bangsa yang diwakili oleh institusi negara (state) menempati posisi
yang semakin memudar yang diikuti oleh meluasnya peran institusi
di luar negara dalam interaksi global governance. Institusi negara
dipaksa untuk melepaskan otoritas konservatifnya dalam hubungan
internasional dan memberikannya kepada civil society dan bisnis
yang tidak mempunyai batasan ketat secara teritorial administratif.
Walaupun gagasan ini masih sangat diperdebatkan pada level
wacana, namun praktek marjinalisasi institusi negara ini bekerja
sangat efektif pada negara-negara yang memasuki era transisi menuju
demokrasi dan yang sekaligus menghadapi kesulitan fiskal.
Dalam arena politik domestik, implikasi pelaksanaan good
governance juga sangat jelas. Di satu sisi, good governance telah terbukti
mendobrak keangkuhan negara yang selama ini menghegemoni
masyarakat. Personifikasi kekuasaan negara pada sekelompok kecil
elit, kebuntuan akses masyarakat terhadap kebijakan publik, dan

lemahnya penegakkan hak asasi manusia telah bisa didobrak oleh
gelombang good governance. Namun, kekuasaan hegemonik yang
menindas rakyat tidak secara otomatis lumpuh. Kekuasaan hegemonik
hanya beralih dari kontrol negara ke kontrol swasta (kapital), yang
dalam kasus Indonesia pasca krisis 1998-2002 adalah perusahaan
multi-nasional (Korten 2001).
Implikasi dari hegemoni swasta bagi masyarakat umum ini tidak
kalah buruk dibandingkan dengan implikasi hegemoni negara.
Walaupun terdapat banyak program pengentasan kemiskinan, namun
jumlah penduduk di bawah garis kemiskinan tidak mengalami
pengurangan yang berarti, atau bahkan memburuk di beberapa negara
(Goetz 1995). Penyakit busung lapar tetap dengan mudah ditemukan
tatkala praktek kepemerintahan telah mulai menerapkan ciri-ciri good
governance, seperti partisipasi dan transparansi. Lalu, apa makna
good governance bagi masyarakat marjinal yang tidak mampu
menjadi customer yang kuat di era liberalisasi ekonomi ini?
Beberapa penulis seperti Thomas G Weiss (2000) menunjukkan
bahwa gagasan good governance yang dimotori oleh Bank Dunia
kemudian dikritik oleh lembaga-lembaga dalam Persatuan Bangsabangsa.
Walaupun tidak semua lembaga dalam tubuh PBB
mempunyai pandangan yang sama, namun pandangan dominan yang
dikemukakan oleh UNDP menunjukkan perbedaan ini. Dalam analisis
Weiss (2000: 801-806), perspektif dalam PBB mengkritik pandangan
Bank Dunia sebagai pandangan yang terlalu prosedural dan
mekanistik yang tidak sensitif terhadap permasalahan dan konteks di
masing-masing negara.
Dengan Human Development Index yang dikembangkannya,
UNDP berusaha mengukur praktek good governance dengan melihat
perkembangan kemanusiaaan (human progress). Economic well-being
tidaklah sama dengan human progress. Demikian pula halnya dengan
UNICEF yang menekankan pada derajad anak-anak dan ibu-ibu yang
rentan terhadap penyakit. Pesan utama dari pengukuran ini adalah
pentingnya substansi kebijakan dari masing-masing negara.
Kedua, institusi dalam PBB mendorong agar pengembangan
‘sound development management’ dan ‘democratic politics’ harus
digabungkan dalam satu paket program yang utuh sehingga tidak
menimbulkan kontradiksi logika dalam pengembangan good
governance. Pandangan ini pada level empirik didukung oleh temua
Anne Marie Goetz & David O’Brien (1995) ketika menganalisis
program Bank Dunia tentang pengembangan governance dan
pengentasan kemiskinan di Afrika yang tidak menyatu dan
kontradiktif antara satu dengan lainnya.
Ketiga, institusi PBB secara umum menekankan pada pentingnya
membangun keseimbangan antara sektor publik dengan sektor prifat.
Pandangan ini menegaskan kembali bahwa simbol-simbol demokrasi
saja tidaklah cukup. Peran pemerintah untuk mengelola mekanisme
supply and demand adalah sangat dibutuhkan. Pendikotomian antara
negara dan ekonomi dianggap tidak realistis dan menyesatkan.
Ekonomi pasar yang efisien dan civil society yang disiplin
membutuhkan sebuah pemerintahan yang kuat dan efektif (Weiss
2000: 803).
Apabila dikaitkan dengan kajian tentang negara di dunia III,
terutama dalam kasus Afrika, permasalahan kontemporer yang
dihadapi Afrika adalah rapuhnya posisi negara dalam menjamin
kedisiplinan ekonomi dan sosial dalam rangka menopang
pembangunan ekonomi. Sebagai misal, William Reno (1995: 9-27)
dalam studinya di Sierra Leone tentang relasi antara negara dan pasar
menunjukkan bahwa merebaknya informal markets di negara ini,
dalam perspektif state-centred approach, menggambarkan tidak
berfungsinya negara dan berlangsungnya proses pembusukan institusi
negara (state decay). Peran negara kemudian diambil alih oleh
‘institusi negara tandingan’ (shadow state). Bahkan, dalam kasus India,
Barbara Harriss-White (2003: 88-89) menggambarkan shadow state ini
bukan saja dalam bentuk institusi informal di luar negara sebagaimana
terjadi di Sierra Leone, tetapi juga hadir dalam bentuk informalitas
bekerjanya negara di dalam institusi negara. Mekanisme pasar yang
dikampanyekan dalam good governance ternyata dimanipulasi
menjadi prosedur semu tanpa ada kapasitas negara untuk
mendisiplinkannya.
Penutup
Tidak semua persoalan yang digambarkan di atas diakibatkan
oleh kampanye good governance yang ditekankan pada ‘sound
development management’. Namun, permasalahan tersebut
berkembang sebagai akibat dari gagasan reformasi pemerintahan
yang tidak mengalami kontekstualisasi secara memadai, gagasan
reformasi yang terfragmentasi, dan gagasan reformasi yang tidak
tumbuh dari pelaku-pelaku di lapis bawah. Tulisan ini juga tidak
dimaksudkan untuk mengatakan bahwa tekanan eksternal tidak
penting dalam agenda reformasi pemerintahan di Indonesia. Namun,
agenda reformasi yang yang terjebak pada perubahan teknikalitas
pemerintahan dan pada birokrasi proyek akan mengakibatkan
agenda reformasi tersebut kehilangan roh dan tujuan akhir yang lebih
bermakna bagi masyarakat.
Argumen yang menyatakan bahwa penjaminan hak-hak
politik individu dan proses demokratisasi akan mendukung
pengembangan kepemerintahan yang baik tidaklah salah. Namun,
paket ini harus dipadukan dengan hak-hak sosial dan ekonomi
individu sebagai paket integratif yang tidak terpisahkan. Penjaminan
hak sosial dan ekonomi ini tidak bisa diberlakukan sebagai produk
dari good governance semata, tetapi harus menjadi bagian dari proses
pengembangan kepemerintahan yang baik. Oleh karena itu,
sebagaimana digagas oleh Mahbub ul Haq (Weiss 2000: 805),
pengembangan kepemerintahan yang baik perlu dipadukan dengan
konsep humane governance yang “mencakup good political, economic
and civic governance”.
Gagasan lama yang berusaha untuk memadukan demokrasi
dan pembangunan perlu untuk diperhitungkan kembali. Melalui apa
yang disebutnya sebagai democratic developmental state, Gordon White
(1995, 1998) juga Leftwich (1996) dan Sklar (1996) mencoba
menjembatani keduanya. Memang, terdapat beberapa kasus yang
menunjukkan bahwa keberhasilan pembangunan justru terjadi dalam
sistem politik monilitik. Tetapi model guided development ini tidak
pernah berhasil untuk menjaga keberlanjutan pembangunan. Oleh
karena itu, demokratisasi perlu dilakukan, tetapi pada saat yang sama
harus mampu untuk membangun ‘an effective developmental state’
(White 1998: 29). Dalam terminologi yang digunakan oleh
MacPherson (Sklar 1996: 35) adalah developmental democracy.
Argumen ini menggaris bawahi bawa negara yang efektif
adalah sangat penting untuk menjamin kepentingan masyarakat
marjinal dan negara-bangsa dalam tata ekonomi dan politik dunia
yang sangat anarkis di era liberalisasi dan globalisasi ini. Mengikuti
kategori yang dibuat oleh Hadenius (2001: 246-253), negara yang kuat
tapi predator (predatory state) harus ditinggalkan. Tetapi, tetapi
negara yang lemah (marginal state) juga membahayakan. Oleh karena
itu, model yang ditawarkan oleh Hadenius sebagai interactive state
(2001: 253-264) menjadi menarik untuk dipertimbangkan. Dalam
model ini, negara mempunyai posisi yang penting, berinteraksi secara
intensif dengan masyarakat melalui mekanisme konstitusional,
administratif dan kewargaan (civic), menjamin pembangunan
ekonomi dan kesejahteraan sosial.
Gagasan ini perlu ditelusuri lebih jauh, dan perlu
dikontekstualisasikan dengan potensi dan problema Indonesia
kontemporer. Pada saat yang sama, gagasan ini perlu dijabarkan pada
level yang lebih mikro dan instrumentatif. Teori-teori lapis menengah
bahwa seperti New Public Management, Entrepreneurial Government
dan beberapa teori lain perlu untuk segera dikaji dan dipertanyakan.
Teori-teori yang sangat percaya pada kemujaraban mekanisme pasar,
dan menempatkan masyarakat sebagai customer yang harus membeli
pelayanan ini perlu dicarikan alternatif. Tawaran Janet Denhart dan
Robert Denhardt (2003) tentang The New Public Service perlu untuk
diperhitungkan sebagai inisiatif awal. Pada intinya, mempertahankan
posisi individu sebagai citizen dan meminta pemerintah untuk lebih
bertanggung jawab menjamin hak-hak sosial dan ekonomi adalah
vital, selain hak-hak politik.******

0 komentar:

Poskan Komentar

Jumat, 29 April 2011

good governance


Harus diakui bahwa good governance telah menempati posisi yang paling terhormat  dalam wacana pembangunan belakangan ini. Tatkala Sidang Umum Millennium Summit PBB mendeklarasikan Millenium Development Goals pada bulan September 2000, PBB juga mengkaitkannya dengan good governance. Sekjen PBB, Kofi Annan, mengekpresikannya dengan mengatakan “Good governance is perhaps the single most important factor in eradicating poverty and promoting development.” Hal serupa juga terjadi di Indonesia dalam beberapa tahun terakhir ini. Terminologi good governance telah melanda seluruh lapisan masyarakat di seluruh pelosok nusantara. Slogan reformasi politik yang pernah sangat populer dan berenergi di tahun 1998-1999, ternyata tidak berusia terlalu lama, dan kemudian tidak banyak lagi digunakan. Namun, wacana good governance bisa tetap bertahan sekarang ini, dan seakan-akan menjadi simbol dari masuknya Indonesia dalam standar kehidupan global. Masyarakat desa yang tidak berbahasia Inggrispun bisa fasih untuk melafalkan good governance. Forum-forum akademikpun mendiskusikannya. Merebaknya wacana good governance ini juga muncul dalam sejumlah penerbitan di Indonesia, baik yang tulisan terbit dalam bahasa Indonesia maupun dalam bahasa Inggris. Ada bahasan good governance yang dikaitkan dengan pengembangan civil society (Bintoro 2002; Suhardono 2001), dengan resolusi konflik (Bakti 2000; Dwiyanto dkk 2003), dengan pengembangan sumberdaya manusia (Sulistyani, 2004). Selain itu, ada juga bahasan good governance yang dilihat aplikasinya di pemerintahan (Dwipayana dan Eko 2003). Hal ini menunjukkan bahwa wacana good governance merupakan wacana dominan yang mengarahkan reformasi pemerintahan di Indonesia dalam satu dasawarsa terakhir. Sebelum mendiskusikan apakah Sekjen PBB, juga petinggi UNDP, IMF dan World Bank menggunakan terminologi good governance dengan makna yang sama yang dibayangkan masyarakat desa di Indonesia, tulisan ini akan memulai dengan melacak makna dasar dari governance. Pelacakan ini tidaklah mudah karena governance merupakan konsep yang cenderung digunakan secara bebas dan serampangan oleh para peneliti dan praktisi. Walaupun demikian, saya percaya masih terdapat kesepakatan dalam merumuskan nilai dasar yang berkeadilan. Tulisan ini berusaha untuk menunjukkan masuknya gagasan ultraliberal dalam imajinasi perubahan politik, ekonomi dan sosial yang digelindingkan di masa-masa akhir kepemimpinan Suharto di awal 1990an. Agar lebih spesifik, tulisan ini memfokuskan pada perubahan tata ekonomi dan administrasi publik yang digelindingkan di awal 1990an, yang kemudian semakin dikemas secara rapi dalam gerakan good governance yang sangat populer di akhir 1990an. Sebagaimana akan ditunjukkan dalam tulisan ini, gerakan yang berlabel governance ini justru semakin menjauh dari semangat governance yang sebenarnya. Secara singkat, gerakan good governance di Indonesia justru melenceng dari semangat governance yang mengedepankan akomodasi, kooperasi dan sinegi dalam kesetaraan antar pelaku. Hal ini membawa proses marginalisasi ekonomi, sosial, kultural dan juga politik yang berkepanjangan. Oleh karena itu, di akhir tulisan ini berusaha dilontarkan gagasan untuk mengembangkan polagovernance yang lebih demokratis dan berkeadilan.
Kemunculan Wacana Good Governance
Dalam sejarah ilmu pemerintahan, istilah governance dan government cenderung digunakan secara bergantian untuk menggambarkan proses pemerintahan. Tatkala government digunakan untuk merujuk pada pelaku (pemerintah), maka governance biasanya digunakan untuk merujuk pada prosesnya (pemerintahan). Dalam hal ini, governance diartikan sebagai ‘the act of government’, yaitu praktek bekerjanya aktor yang bernama government. Sebagaimana ditulis dalam New Webster’s International Dictionary, governance diartikan sebagai ‘act, manner, office, or power of governing’, atau ‘methods of government or regulation’. Namun, sejak akhir tahun 1980an, istilah governance mulai digunakan untuk pengertian yang berbeda. Tatkala istilah governance dipopulerkan, perubahan penggunaan istilah dari government ke governance lebih dimaksudkan untuk menunjukkan perlunya gelombang baru reformasi pemerintahan. Istilah government reform, democracy dan sejenisnya, dianggap telah mengalami inflasi dan tidak mampu menarik perhatian untuk menggerakkan semangat reform. Oleh karena itu, diperlukan kemasan baru baru government reform kali ini adalah berbeda dengan reform yang ada sebelumnya. Penggunaan istilah governance digunakan untuk menegaskan perlunya arah dan semangat baru reformasi pemerintahan. Istilah governance telah digunakan untuk menegaskan signifikansi perlunya perubahan proses, metode dan capaian kepemerintahan (Rhodes 1996: 652-653). Penggunaan istilah governance sebagai konsep yang berbeda dengan government, mulai dipopulerkan secara efektif oleh Bank Dunia sejak tahun 1989. Dalam laporannya yang sangat terkenal yang berjudul “Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth”. Dalam laporan ini, Bank Dunia (1989) mendefinisikan governance sebagai “exercise of political power to manage nation”. Selanjutnya, laporan ini menekankan bahwa legitimasi politik dan konsensus merupakan prasyarat bagi pembangunan berkelanjutan. Aktor negara (pemerintah), bisnis dan civil society harus bersinergi membangun konsensus, dan peran negara tidak lagi bersifat regulatif, tetapi hanya sebatas fasilitatif. Oleh karena itu, legitimasi politik dan konsensus yang menjadi pilar utama bagi Good Governance versi Bank Dunia ini hanya bisa dibangun dengan melibatkan aktor non-negara yang seluas-luasnya dan melimitasi keterlibatan negara (pemerintah) (Abrahamsen 2000). Dengan merujuk pada kasus Afrika, argumen di seluruh laporan ini menekankan pemerintah adalah sumber kegagalan pembangunan. Oleh karena itu, untuk membangun kepemerintahan yang baik, maka pemerintah harus dikurangi (less government). Pemerintahan yang besar (big government) akan menjadi sumber dari kepemerintahan yang buruk (bad governance). Kepemerintahan yang buruk ini, dalam operasionalisasi Bank Dunia (Weiss 2000: 801) adalah pemerintahan yang tidak representatif serta sistem non-pasar yang tidak efisien, yang dalam prakteknya menjadi sumber kegagalan pembangunan di Afrika. Laporan ini merupakan tonggak perubahan orientasi Bank Dunia dari penjelasan teknokratis terhadap pembangunan menjadi penjelasan politik. Wacana yang diinisiasi oleh Bank Dunia ini terus menggelinding, yang kemudian membuat good governance menjadi slogan yang populer, termasuk di Indonesia. Ide utama yang melihat
pemerintah sebagai sumber masalah daripada sebagai solusi ini terus merambah, dan melahirkan pendefinisian governance yang lebih menekankan pada peran aktor-aktor di luar pemerintah. Untuk menunjukkan perbedaan yang cukup tajam dengan definisi di atas, Tokyo Institute of Technology menegaskan bahwa “[t]he concept of governance refers to the set of values, norms, processes and institutions by which society manages its development and resolves conflict, formally and informally.” (www.soc.titech.ac.jp). Dalam definisi ini, pengertian governance justru ditekankan pada perilaku dan kapasitas
masyarakat untuk mengelola kepentingan bersama, termasuk kapasitas dalam memanfaatkan pemerintah dalam penyelesaian permasalahan-permasalahan publik. Definisi serupa bisa ditemukan dalam banyak literatur, terutama dalam dokumen-dokumen resmi yang dikeluarkan oleh beberapa lembaga internasional (Weiss: 2000). Sebagai misal, bagi UNDP, governance dilihat sebagai “the exercise of economic, political andadministrative authority to manage a country’s affairs at all levels [which]
comprises mechanisms, processes, and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences”. Kemudian UNDP merekomendasikan beberapa karakteristik good governance, yaitu partisipasi, transaparansi, akuntabel, efektif dan efisien, rule of law, responsif, consensus oriented, serta equity and inclusiveness. Negara-negara besar yang tergabung dalam OECD mendefinisikan governance sebagai “the use of political authority and exercise of control in a society in relation to the management of its resources for social and economic developmen”t. Lebih spesifik, pemerintah Inggris, dalam hal ini ODA, menjelaskan karakteristik good government mencakup legitimasi, akuntabilitas, kompetensi, penghormatan terhadap hukum dan hak-hak asasi manusia. World Bank mengemukakan karakteristik good governance sebagai: masyarakat sipil yang kuat dan partisipatoris; terbuka; pembuatan kebijakan yang dapat diprediksi; eksekutif yang bertanggungjawab; birokrasi yang profesional; dan aturan hukum yang jelas. Sementara itu, The Commission on Global Governance mengartikan governance sebagai “the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, manage their common affairs”. Dalam bahasa komisi ini, governance merupakan proses yang berkelanjutan melalui mana perbedaan kepentingan diakomodasi dan diwujudkan dalam praktek (Weiss 2000).
Melihat rumusan-rumusan governance di atas, kata kunci dalam konsep governance adalah konsensus melalui mana perbedaan kepentingan bisa diakomodasikan, dan sinergi bisa dibangun. Selain mengharapkan bekerjanya institusi negara secara baik, governance
juga merujuk pada penguatan institusi-institusi pasar dan civil society untuk mengimbangi dominasi negara yang sebelumnya menjadi sumber kegagalan pembangunan. Pertanyaannya kemudian, apa yang perlu dipermasalahkan dengan governance? Oleh karena itu, perdebatan tentang konsep governance dan good governance perlu didiskusikan pada level aplikasinya di dunia ketiga, khususnya di Indonesia, dan kemudian refleksi teoritik yang bisa dibangun dari situ.

Good Governance Sebagai Sound Development Management
Di antara lembaga-lembaga internasional yang terlibat dalam pengembangan wacana good governance ini, Bank Dunia dan UNDP merupakan lembaga yang paling berpengaruh. Hal ini mudah dipahami karena dua lembaga ini mempunyai jangkauan pengaruh yang meluas ke seluruh negara dunia ketiga. Namun, dalam pemetaan yang dilakukan oleh Thomas G Weiss (2000: 801-805), good governance versi Bank Dunia mempunyai penekanan yang berbeda dengan yang dilakukan oleh UNDP. Good governance yang dimaknai oleh Bank Dunia sebagai ‘sound development management’ (1989) tersebut dilanjutkan oleh rumusan yang kemudian terkenal dengan sebutan Washington Consensus. Dalam pertemuan di Wahington, D.C. yang diikuti oleh tiga lembaga keuangan raksasa yang berkantor di ibukota AS ini (IMF, World Bank, dan Departemen Keuangan AS), butir-butir rumusan good governance dalam Washington Consensus (Hayami, 2003) adalah:
1. Disiplin fiskal;
2. Konsentrasi belanja publik pada barang-barang publik, termasuk sektor pendidikan, kesehatan dan infrastruktur;
3. Reformasi perpajakan dengan memperluas basis pajak dengan tarif pajak yang moderat;
4. Bunga bank yang dikendalikan oleh mekanisme pasar;
5. Nilai mata uang yang kompetitif;
6. Liberalisasi perdagangan;
7. Keterbukaan terhadap investasi asing;
8. Privatisasi perusahaan negara dan daerah;
9. Deregulasi atau penghapusan regulasi yang menghambat pasar asing atau membatasi kompetisi, kecuali yang bisa dibenarkan untuk kepentingan keamanan, lingkungan, perlindungan konsumen, dan keperluan pengawasan finansial;
10. Jaminan hukum untuk kepemilikan (property rights).
Dalam bahasa Zhang (2003: 127), Washington Consensus ini merupakan “US-originated ideology of neo-liberalism, which, since 1980s, has been the driving force for globalisation”. Hal ini mempunyai pengaruh yang sangat besar di Indonesia di akhir 1990an. Sejak terjadinya krisis ekonomi dan politik di Indonesia pada tahun 1998, gagasan pro-pasar ini menjadi acuan utama dalam reformasi pemerintahan di Indonesia. Dengan kata lain, good governance sematamata diartikan sebagai ‘sound development management’. Dalam pengertian ini, good governance dibatasi pada isu administrative yang mencakup aturan dan institusi yang mendorong administrasi publik yang terbuka, transparan, efisien dan akuntabel (Leftwich 1996:15-16). Pada tataran low-middle rank theory tentang administrasi publik, gagasan good governance versi ini dikembangkan oleh beberapa gagasan seperti New Public Management, Market-based Public Administration, Entrepreneurial Government, dan sejenisnya (Hughes 1994). Gagasan New Public Management merupakan gagasan yang mencoba mensuntikkan logika pasar dalam mekanisme kerja birokrasi pemerintah. Gagasan ini bergayutan dengan gagasan
governance sebagai minimal state yang telah dikemukakan di muka. New Public Management ini mempunyai dua makna utama, yaitu managerialisme dan ‘the new institutional economics’ (Rhodes 1996: 655). Managerialisme merujuk pada pengenalan metode pengelolaan sektor swasta ke dalam pengelolaan sektor publik. Pemikiran ini menekankan pada aplikasi manajemen profesional, standar dan pengukuran kinerja yang eksplisit, berorientasi pada hasil, value for money, dan berorientasi pada kepuasan pelanggan (Hughes 1994). Sedangkan the new institutional economics merujuk pada pengenalan struktur insentif (seperti kompetisi pasar) ke dalam proses penyediaan pelayanan publik. Pemikiran ini menekankan pada pembatasan peran birokrasi dalam pelayanan publik secara langsung, dan memberikan masyarakat pilihan pelayanan yang lebih besar melalui contracting-out ataupun pelayanan oleh pasar dan quasipasar (Bartlet & Grand 1993: 13-34). Penekanan pada mekanisme pasar ini sejalan dengan semangat untuk mengembangkan ‘minimal state’ sebagaimana telah dikemukakan di atas.
Melalui gagasan new institutional economics ini, peran steering
menjadi sentral dalam bekerjanya pemerintahan. Gagasan
entrepreneurial government ini kemudian dijabarkan lebih empirik dan
disebarluaskan oleh Ted Gaebler dan David Osborne (1992) dalam
bukunya yang berjudul Reiventing Government, yang pada prinsipnya
mengenalkan kewirausahaan dalam pemerintahan. Buku ini telah
digunakan sebagai modul training yang diikuti oleh puluhan ribu
birokrat di Indonesia. Sepuluh prinsip Reinventing Government
dihapalkan dan dijadikan rujukan bertindak oleh para birokrat.
Sebagian besar dari sepuluh prinsip tersebut pada dasarnya
mengkampanyekan mekanisme pasar di sektor publik, yaitu:
1. mengembangan kompetisi antar penyedia pelayanan
2. memberdayakan masyarakat dalam mengontrol birokrasi
3. berorientasi pada outcomes (bukan input) dalam mengukur kinerja
4. dikendalikan oleh misi, bukan oleh regulasi dan kewenangan
5. mendefinisikan klien sebagai pelanggan dan memberikan pilihan
kepada mereka
6. mencegah masalah
7. memperoleh uang/pendapatan, bukan semata membelanjakan
8. mendesentralisasikan otoritas dan mengembangan manajemen
partisipatif
9. memprioritaskan mekanisme pasar
10. mengkatalisasi semua sektor, bukan semata menyediakan
pelayanan.
Dari sepuluh butir ini, sangat jelas bahwa pemerintahan yang
berkewirausahaan sangat dekat dengan mekanisme kompetisi, pasar,
pelanggan (customer) dan outcomes. Governance diartikan sebagai
steering, more governance is more steering, yang berarti pula lessgovernment
atau less-rowing (Rhodes 1996: 655). Gagasan ini pada
umumnya disambut baik oleh pemerintah (khususnya politisi) dunia
ketiga pada saat dihadapkan kepada krisis anggaran dan pada saat
yang sama ditawari oleh pinjaman luar negeri dan investasi asing
yang akan membeli perusahaan negara. Kebutuhan untuk mendanaai
politik yang rentan mendorong pemerintah untuk menyambut baik
logika governance sebagai entrepreneurial government ini yang
kemudian mengalihkan tanggung jawab negara untuk pembangunan
ekonomi, jaminan aksesabilitas masyarakat terhadap pekerjaan dan
sumberdaya ekonomi lain, dan jaminan aksesabilitas masyarakat
terhadap pelayanan publik diserahkan kepada mekanisme pasar.
Dalam bahasa Guy Peters (2001: 21), good governance versi ‘sound
development management’ ini bisa dikategorikan sebagai pemerintahan
model pasar (market government) dan pemerintahan model deregulatif
(deregulated government). Posisi rakyat sebagai citizen yang memegang
kedaulatan dan mengendalikan proses kepemerintahan dan
pelayanan, mejadi posisi sebagai customer. Dalam posisi sebagai
customer, kapasitas rakyat sangat ditentukan oleh kemampuannya
membeli dalam mekanisme pasar bebas.
Good Governance dan Marjinalisasi Negara
Selain dirumuskan dengan merujuk pada mekanisme pasar
yang dianggap paling efisien dalam pengelolaan sumberdaya, good
governance juga dirumuskan sebagai pola pemerintahan yang
demokratis. Dalam bahasa Bank Dunia (1989 & 1992), selain
disebabkan oleh porsi pemerintah yang terlalu besar, kegagalan
pembangunan juga diakibatkan oleh pemerintahan yang tidak
demokratis, dan otoritas negara yang dipersonifikasi dalam diri satu
atau sedikit orang pemimpin. Oleh karena itu, good governance juga
mendorong demokratisasi dengan cara memaksa negara untuk
berbagi kekuasaan dengan aktor-aktor di luar negara.
Gagasan ini menjadi dasar kebijakan dari lembaga-lembaga
internasional seperti Bank Dunia, IMF dan lembaga-lembaga donor
lainnya dalam penanganan pembangunan dunia ketiga sejak awal
1990an. Apabila pada era sebelumnya pinjaman Bank Dunia hanya
diberikan untuk dikelola institusi negara, maka sejak awal 1990an
pinjaman tersebut justru diwajibkan untuk memperkuat aktor-aktor
di luar negara. Civil society organizations memperoleh perhatian yang
sangat luas, dan dibantu dalam membangun jaringan global. Proses
governance kemudian tidak hanya terjadi dalam level nasional dan
lokal, tetapi juga merambah pada level global (global governance).
Good Governance sebagai democratic politics ini ditandai oleh
beberapa karakter, seperti transparansi, partisipasi, representasi,
akuntabilitas dan penegakkan hak asasi manusia. Hampir semua
rumusan tentang good governance mencantumkan ciri-ciri sejenis itu.
Oleh karena itu, jabaran pengembangan good governance meliputi
program-program seperti mendukung pelaksanaan pemilu yang
demokratis, penguatan civil society, kebebasan pers, kesetaraan
gender, perlidungan kebebasan individu, dan lain-lain. Programprogram
semacam ini bisa mudah ditemukan di Indonesia dalam satu
dasa warsa terakhir ini, yang disponsori oleh lembaga-lembaga
donor.
Baik sebagai sound development management maupun sebagai
democratic politics, reformasi ke arah good governance menekankan
pada perlunya pengecilan peran pemerintah. Sebagaimana
didefinisikan oleh Rhodes (1996), good governance dimaknai sebagai
negara yang minimal (minimal state). Pengurangan peran pemerintah
ini menuntut peran aktor di luar pemerintah yang lebih besar, antara
lain Civil Society Organization, dan terutama pelaku pasar (market).
Dalam arena politik internasional, pengecilan peran dan porsi
negara ini mempunyai implikasi yang sangat luas. Kedaulatan negara
bangsa yang diwakili oleh institusi negara (state) menempati posisi
yang semakin memudar yang diikuti oleh meluasnya peran institusi
di luar negara dalam interaksi global governance. Institusi negara
dipaksa untuk melepaskan otoritas konservatifnya dalam hubungan
internasional dan memberikannya kepada civil society dan bisnis
yang tidak mempunyai batasan ketat secara teritorial administratif.
Walaupun gagasan ini masih sangat diperdebatkan pada level
wacana, namun praktek marjinalisasi institusi negara ini bekerja
sangat efektif pada negara-negara yang memasuki era transisi menuju
demokrasi dan yang sekaligus menghadapi kesulitan fiskal.
Dalam arena politik domestik, implikasi pelaksanaan good
governance juga sangat jelas. Di satu sisi, good governance telah terbukti
mendobrak keangkuhan negara yang selama ini menghegemoni
masyarakat. Personifikasi kekuasaan negara pada sekelompok kecil
elit, kebuntuan akses masyarakat terhadap kebijakan publik, dan

lemahnya penegakkan hak asasi manusia telah bisa didobrak oleh
gelombang good governance. Namun, kekuasaan hegemonik yang
menindas rakyat tidak secara otomatis lumpuh. Kekuasaan hegemonik
hanya beralih dari kontrol negara ke kontrol swasta (kapital), yang
dalam kasus Indonesia pasca krisis 1998-2002 adalah perusahaan
multi-nasional (Korten 2001).
Implikasi dari hegemoni swasta bagi masyarakat umum ini tidak
kalah buruk dibandingkan dengan implikasi hegemoni negara.
Walaupun terdapat banyak program pengentasan kemiskinan, namun
jumlah penduduk di bawah garis kemiskinan tidak mengalami
pengurangan yang berarti, atau bahkan memburuk di beberapa negara
(Goetz 1995). Penyakit busung lapar tetap dengan mudah ditemukan
tatkala praktek kepemerintahan telah mulai menerapkan ciri-ciri good
governance, seperti partisipasi dan transparansi. Lalu, apa makna
good governance bagi masyarakat marjinal yang tidak mampu
menjadi customer yang kuat di era liberalisasi ekonomi ini?
Beberapa penulis seperti Thomas G Weiss (2000) menunjukkan
bahwa gagasan good governance yang dimotori oleh Bank Dunia
kemudian dikritik oleh lembaga-lembaga dalam Persatuan Bangsabangsa.
Walaupun tidak semua lembaga dalam tubuh PBB
mempunyai pandangan yang sama, namun pandangan dominan yang
dikemukakan oleh UNDP menunjukkan perbedaan ini. Dalam analisis
Weiss (2000: 801-806), perspektif dalam PBB mengkritik pandangan
Bank Dunia sebagai pandangan yang terlalu prosedural dan
mekanistik yang tidak sensitif terhadap permasalahan dan konteks di
masing-masing negara.
Dengan Human Development Index yang dikembangkannya,
UNDP berusaha mengukur praktek good governance dengan melihat
perkembangan kemanusiaaan (human progress). Economic well-being
tidaklah sama dengan human progress. Demikian pula halnya dengan
UNICEF yang menekankan pada derajad anak-anak dan ibu-ibu yang
rentan terhadap penyakit. Pesan utama dari pengukuran ini adalah
pentingnya substansi kebijakan dari masing-masing negara.
Kedua, institusi dalam PBB mendorong agar pengembangan
‘sound development management’ dan ‘democratic politics’ harus
digabungkan dalam satu paket program yang utuh sehingga tidak
menimbulkan kontradiksi logika dalam pengembangan good
governance. Pandangan ini pada level empirik didukung oleh temua
Anne Marie Goetz & David O’Brien (1995) ketika menganalisis
program Bank Dunia tentang pengembangan governance dan
pengentasan kemiskinan di Afrika yang tidak menyatu dan
kontradiktif antara satu dengan lainnya.
Ketiga, institusi PBB secara umum menekankan pada pentingnya
membangun keseimbangan antara sektor publik dengan sektor prifat.
Pandangan ini menegaskan kembali bahwa simbol-simbol demokrasi
saja tidaklah cukup. Peran pemerintah untuk mengelola mekanisme
supply and demand adalah sangat dibutuhkan. Pendikotomian antara
negara dan ekonomi dianggap tidak realistis dan menyesatkan.
Ekonomi pasar yang efisien dan civil society yang disiplin
membutuhkan sebuah pemerintahan yang kuat dan efektif (Weiss
2000: 803).
Apabila dikaitkan dengan kajian tentang negara di dunia III,
terutama dalam kasus Afrika, permasalahan kontemporer yang
dihadapi Afrika adalah rapuhnya posisi negara dalam menjamin
kedisiplinan ekonomi dan sosial dalam rangka menopang
pembangunan ekonomi. Sebagai misal, William Reno (1995: 9-27)
dalam studinya di Sierra Leone tentang relasi antara negara dan pasar
menunjukkan bahwa merebaknya informal markets di negara ini,
dalam perspektif state-centred approach, menggambarkan tidak
berfungsinya negara dan berlangsungnya proses pembusukan institusi
negara (state decay). Peran negara kemudian diambil alih oleh
‘institusi negara tandingan’ (shadow state). Bahkan, dalam kasus India,
Barbara Harriss-White (2003: 88-89) menggambarkan shadow state ini
bukan saja dalam bentuk institusi informal di luar negara sebagaimana
terjadi di Sierra Leone, tetapi juga hadir dalam bentuk informalitas
bekerjanya negara di dalam institusi negara. Mekanisme pasar yang
dikampanyekan dalam good governance ternyata dimanipulasi
menjadi prosedur semu tanpa ada kapasitas negara untuk
mendisiplinkannya.
Penutup
Tidak semua persoalan yang digambarkan di atas diakibatkan
oleh kampanye good governance yang ditekankan pada ‘sound
development management’. Namun, permasalahan tersebut
berkembang sebagai akibat dari gagasan reformasi pemerintahan
yang tidak mengalami kontekstualisasi secara memadai, gagasan
reformasi yang terfragmentasi, dan gagasan reformasi yang tidak
tumbuh dari pelaku-pelaku di lapis bawah. Tulisan ini juga tidak
dimaksudkan untuk mengatakan bahwa tekanan eksternal tidak
penting dalam agenda reformasi pemerintahan di Indonesia. Namun,
agenda reformasi yang yang terjebak pada perubahan teknikalitas
pemerintahan dan pada birokrasi proyek akan mengakibatkan
agenda reformasi tersebut kehilangan roh dan tujuan akhir yang lebih
bermakna bagi masyarakat.
Argumen yang menyatakan bahwa penjaminan hak-hak
politik individu dan proses demokratisasi akan mendukung
pengembangan kepemerintahan yang baik tidaklah salah. Namun,
paket ini harus dipadukan dengan hak-hak sosial dan ekonomi
individu sebagai paket integratif yang tidak terpisahkan. Penjaminan
hak sosial dan ekonomi ini tidak bisa diberlakukan sebagai produk
dari good governance semata, tetapi harus menjadi bagian dari proses
pengembangan kepemerintahan yang baik. Oleh karena itu,
sebagaimana digagas oleh Mahbub ul Haq (Weiss 2000: 805),
pengembangan kepemerintahan yang baik perlu dipadukan dengan
konsep humane governance yang “mencakup good political, economic
and civic governance”.
Gagasan lama yang berusaha untuk memadukan demokrasi
dan pembangunan perlu untuk diperhitungkan kembali. Melalui apa
yang disebutnya sebagai democratic developmental state, Gordon White
(1995, 1998) juga Leftwich (1996) dan Sklar (1996) mencoba
menjembatani keduanya. Memang, terdapat beberapa kasus yang
menunjukkan bahwa keberhasilan pembangunan justru terjadi dalam
sistem politik monilitik. Tetapi model guided development ini tidak
pernah berhasil untuk menjaga keberlanjutan pembangunan. Oleh
karena itu, demokratisasi perlu dilakukan, tetapi pada saat yang sama
harus mampu untuk membangun ‘an effective developmental state’
(White 1998: 29). Dalam terminologi yang digunakan oleh
MacPherson (Sklar 1996: 35) adalah developmental democracy.
Argumen ini menggaris bawahi bawa negara yang efektif
adalah sangat penting untuk menjamin kepentingan masyarakat
marjinal dan negara-bangsa dalam tata ekonomi dan politik dunia
yang sangat anarkis di era liberalisasi dan globalisasi ini. Mengikuti
kategori yang dibuat oleh Hadenius (2001: 246-253), negara yang kuat
tapi predator (predatory state) harus ditinggalkan. Tetapi, tetapi
negara yang lemah (marginal state) juga membahayakan. Oleh karena
itu, model yang ditawarkan oleh Hadenius sebagai interactive state
(2001: 253-264) menjadi menarik untuk dipertimbangkan. Dalam
model ini, negara mempunyai posisi yang penting, berinteraksi secara
intensif dengan masyarakat melalui mekanisme konstitusional,
administratif dan kewargaan (civic), menjamin pembangunan
ekonomi dan kesejahteraan sosial.
Gagasan ini perlu ditelusuri lebih jauh, dan perlu
dikontekstualisasikan dengan potensi dan problema Indonesia
kontemporer. Pada saat yang sama, gagasan ini perlu dijabarkan pada
level yang lebih mikro dan instrumentatif. Teori-teori lapis menengah
bahwa seperti New Public Management, Entrepreneurial Government
dan beberapa teori lain perlu untuk segera dikaji dan dipertanyakan.
Teori-teori yang sangat percaya pada kemujaraban mekanisme pasar,
dan menempatkan masyarakat sebagai customer yang harus membeli
pelayanan ini perlu dicarikan alternatif. Tawaran Janet Denhart dan
Robert Denhardt (2003) tentang The New Public Service perlu untuk
diperhitungkan sebagai inisiatif awal. Pada intinya, mempertahankan
posisi individu sebagai citizen dan meminta pemerintah untuk lebih
bertanggung jawab menjamin hak-hak sosial dan ekonomi adalah
vital, selain hak-hak politik.******

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar

Twitter Delicious Facebook Digg Stumbleupon Favorites More

 
Design by Free WordPress Themes | Bloggerized by Lasantha - Premium Blogger Themes | Grants for single moms